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Artigo Jurídico: APREENSÃO DE VEÍCULOS NA COBRANÇA DO IPVA


APREENSÃO DE VEÍCULOS NA COBRANÇA DO IPVA
Ricardo Oliveira de Sousaé advogado, especializado em direito público, economista, contabilista e membro da ACAD - Academia Goiana de Direito.

RESUMO:Toda atividade estatal encontra limites impostos pelo próprio ordenamento jurídico, em que se apoia todo Estado Democrático Direito, de modo que ele, Estado, não pode jamais fazer justiça com as próprias mãos, principalmente na cobrança de tributos. É bem por isso que o Estado é dividido em 3 (três) poderes, todos independentes e harmônicos entre si, segundo dispõe o artigo 2º da Constituição Federal: o Executivo, o Legislativo e o Judiciário, cada qual com sua função específica preponderante, posto que em suas atividades corriqueiras é muito comum que todos eles acabam exercendo as que são típicas dos outros, porém, somente em seu âmbito interno, sem extrapolá-lo jamais. Particionar o Poder é uma forma de impedir ou, no mínimo, tentar evitar abusos e arbitrariedades, afinal se todo ele fosse concentrado em um só certamente teríamos um superpoder, caminho certo e inevitável para o acometimento de terríveis atrocidades desumanas, basta verificar o que se passa em um Estado autoritário. Assim, no que aqui nos interessa, ao Poder Executivo não lhe é assegurado o direito de invadir competência do Judiciário para cobrar tributo; aquele tem que se valer deste para tal desiderato.

Palavras-chave: IPVA, apreensão, pagamento, cobrança, inconstitucionalidade, competência.

Frequentemente a mídia em geral noticia que o governo, no caso estadual, e especificamente o goiano, está fazendo blitz de trânsitopara “cobrar” IPVA em atraso, cuja veracidade já foi confirmada por nós, quando fomos obrigados a parar e se submeter a esse “procedimento”! À luz de todo o ordenamento jurídico pátrio soa muito estranha essa atitude estatal, além de ser inquietante por ser abusiva e arbitrária, porquanto se trata de flagrante inconstitucionalidade e ilegalidade, sem prejuízo das opiniões em contrário.


1. Base constitucional do IPVA

Assim como todo tributo, que é gênero, cujas espécies, resumidamente, são impostos, taxas e contribuições, o IPVA – Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores tem previsão na Constituição Federal em seu artigo 155, inciso III, e é de competência dos Estados e do Distrito Federal, cuja alíquota mínima deverá ser fixada pelo Senado Federal e poderá ser diferenciadas em função do tipo e da utilização, conforme previsão contida no § 6º deste mesmo artigo. O Senado Federal, no entanto, nunca fixou a alíquota mínima, deixando a cargo dos Estados e do Distrito Federal essa incumbência.

Uma vez outorgada pela Constituição Federal, cabe ao sujeito Ativo a quem ela atribuiu a competência tributária plena, criá-lo e regulamentá-lo por lei em sentido estrito definindo, dentre tantos elementos estruturais,o contribuinte e o seu substituto ou responsável, a base de cálculo, o fato gerador e as alíquotas, os quais têm que se comportarem nos limites constitucionais, sob pena de serem tidos inconstitucionais.


2. Base Legal do IPVA

No caso do Estado de Goiás coube à Lei nº 11.651/1991, denominado de CTE – Código Tributário Estadual, em seus artigos 90 a 106 essa incumbência, a qual até agora já foi alterada por 68 (sessenta e oito) outras leis, que por sua vez é regulamentada pelo RCTE – Regulamento do Código Tributário Estadual, por meio do Decreto nº 4.852/1997 e suas diversas alterações posteriores, e, também pela legislação complementar através das IN – Instruções Normativas, Instruções de Serviços, Portarias, Convênios, etc.

Além de todas essas normativas, compõem o sistema tributário brasileiro os tratados e convenções internacionais, as decisões de órgãos singulares ou coletivos de jurisdição administrativa, e as práticas reiteradas das autoridades administrativas fazendárias, de acordo com o disposto nos artigos 98 e 100, incisos II e III, respectivamente, do CTN.

É correto afirmar que também integram as normas tributárias as decisões tomadas em recurso repetitivo pelo STJ – Superior Tribunal de Justiça e em recurso extraordinário com reconhecida repercussão geralpelo STF – Supremo Tribunal Federal ou SV – Súmula Vinculante, na medida em que elas podem afirmar ou não a legalidade ou constitucionalidade, ou seja, a validade do próprio tributo ou de suas majorações por meio da ampliação da base de cálculo, aumento de alíquota por via legislativa inadequada, e negativa do direito ao creditamento para os tributos não cumulativos.

Isso demonstra a enorme quantidade das normas tributárias brasileiras, cuja complexidade é no mesmo sentido de suas dimensões, e alcança também toda a imensa estrutura administrativa fazendária.


3. Competência tributária de fiscalização e cobrança

Por ser um tributo, o IPVA só pode ser fiscalizado e cobrado por autoridade administrativa plenamente vinculada, por força do disposto na parte final do artigo 3º do CTN – Código Tributário Nacional, Lei 5.172/1966; importa afirmar que somente um agente público concursado para a carreira de auditor fiscal de tributo estadual poderá fiscalizá-lo e cobrá-lo.

Isso porque para se cobrar qualquer tributo, depois de ocorrido o fato gerador que no caso é a propriedade do veículo, é necessário que haja primeiro a sua constituição por meio do lançamento, cujo ato é privativo da autoridade administrativa fazendária, consistente no “procedimento administrativo tendente a verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação correspondente, determinar a matéria tributável, calcular o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo e, sendo caso, propor a aplicação da penalidade cabível”, conforme estatui o artigo 142 do CTN.

No caso do IPVA o seu lançamento é de ofício, ato pelo qual a autoridade administrativa fazendária insere no documento de arrecadação (DARE – documento de arrecadação de receitas estaduais ou boleto bancário) a sua base de cálculo, a alíquota e o valor, para depois notificar o contribuinte; isso é o quanto basta para afastar de vez qualquer possibilidade de outro agente público cobrá-lo e fiscalizá-lo, que não seja aquela.

É de se esclarecer que a previsão contida no artigo 7º, caput, do CTN de se delegar as atividades de fiscalização e arrecadação a “uma pessoa jurídica de direito público a outra”, baseava-se, expressamente, no § 3º do artigo 18 da Constituição Federal de 1946, contudo, não há correspondência na atual.

Veja que a previsão contida no CTN tinha como base disposição constitucional da época, e a condicionante de somente ser possível para outra pessoa jurídica de direito público, portanto, não poderia ser para o particular, até porque fiscalizar e arrecadar tributo são funções típicas de Estado.

Se atualmente não há mais previsão constitucional possibilitando a delegação de se fiscalizar e cobrar tributo, entendemos que realmente não pode haver, tanto que nenhuma unidade federativa tem autorização para exercer essas atividades na outra, assim, não há como o Estado de Goiás ou qualquer outro fiscalizar e cobrar IPVAque não seja de sua competência, por exemplo, de Minas Gerais ou de qualquer outro Estado, em razão de que o limiteé o seu território.

Ainda que, hipoteticamente, o Estado de Minas Gerais não exerça o seu direito de instituir e cobrar o IPVA, por omissão ou conveniência, isso não autorizaria o Estado de Goiás ou qualquer outro a exercer esse direito, por vedação expressa contida no artigo 8º do CTN.

Contudo, há quem sustente que a possibilidade de se delegar as funções de fiscalizar e cobrar tributo ainda persiste na atual ordem constitucional, por exemplo, Luciano Amaro[1], mas sem nenhum poder para modificar o alcance ou a expressão dos tributos, ou seja, o tributo tem que está instituído e todos os seus elementos estruturais definidos e, obviamente, a existência de um Convênio específico para essa finalidade.

Uma vez esclarecidas as bases constitucional e legais para se delegar as atividades de fiscalização e cobrança de tributo, mesmo para aqueles que defendem que ainda isso seja possível, ninguém nega queessa possibilidade somente pode existir entre pessoas jurídicas de direito público, ou seja, entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, além disso é necessário que seja no mesmo nível de Governo, isto é, tributos estaduais somente entre os Estados, tributos municipais somente entre os Municípios, e os da União, sem qualquer possibilidade, principalmente se se tratar de contribuição previdenciária do INSS - Instituto Nacional do Seguro Social.

Isto porque é inimaginável ou até mesmo impossível uma autoridade administrativa fazendária da União fiscalizar e cobrar tributo de algum Estado ou do Distrito Federal, ou uma deste fazer o mesmo em relação aos tributos de algum Município, diante da enorme complexidade de que são dotados os elementos mínimos e máximos dos tributos, igualmente as estruturas administrativas fazendárias de todas as pessoas jurídicas de direito público.

Em razão dessa gigantesca complexidade legislativa de que são revestidos os tributos nacionaistorna-se obrigatório ter uma estrutura administrativa fazendária igualmente complexa, é tanto assim que no âmbito dos tributos da União a poderosíssima Receita Federal do Brasil divide toda a sua imensa estrutura pelo tipo detributo, com notória divisão interna de recursos humanos e físicos para este fim, de modo que há Auditores Fiscais específicos para a área aduaneira os quais, obviamente, cuidam somente de tributos que incidem nas operações de importação e exportação, e assim ocorre com o IPI e todos os demais tributos.

A complexidade é tão grande que mesmo em se tratando de imposto de renda há Auditores Fiscais específicos para cuidarem do IRPJ – Imposto de Renda Pessoa Jurídica e outros somente para o IRPF – Imposto de Renda Pessoa Física!

Isso ocorre também com os Estados: há Auditores Fiscais para cuidarem somente do ICMS – Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, considerado um dos mais complexos de todo o sistema tributário nacional; outros para o ITCD - Imposto sobre a transmissão causa mortis e doação de quaisquer bens ou direitos.

Com os Municípios é a mesma situação: há Auditores Fiscais para cuidarem somente do ISSQN – Imposto sobre serviços de qualquer natureza, e outros para o IPTU – Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana.

Muito provavelmente por causa de toda essa complexidade, e menos por razões políticas e até econômicas – afinal, fiscalizar e cobrar tributos são a principal fonte de receitas dos governos – não se tem notícias de que em alguma época houve a delegação dessas atividades, que são típicas de Estado como já dissemos, o que torna a previsão legislativa mais um “bom” exemplo de letra morta, dentre tantas que existem no ordenamento jurídico brasileiro.

Mas os nossos parlamentares não desistem dessa “missão” de continuarem criar letras mortas legislativas, ou situações impossíveis de ocorreram ou, ainda, conflitantes; diríamos que são especialistas nesta nobre “arte”, contribuindo significativamente para a corrida ao Judiciário e o seu consequente abarrotamento.

Neste exato contexto eis que surge nova possibilidade de se delegar as atividades de fiscalizar e cobrar tributo, conforme se observa o disposto no § 3º do artigo 33 da LC – Lei Complementar nº 123/2006, a que instituiu o supersimples ou simples nacional, porém restrita apenas entre os Estados e os Municípios, e somente daqueles para estes nunca destes para aqueles, ou seja, excluiu-se a União.

É mais uma letra morta da lei, pois já se passaram 10 (dez) longos anos da sua criação e até hoje nunca houve a menor demonstração de interesse de qualquer Estado ou Município em celebrar algum convênio que delegue as referidas atividades!

Todo esse quadro torna ainda mais evidente ao observamos o que ocorre quando se junta grande parte dos tributos num só, como é o caso do supersimples ou simples nacional, posto que nele estão inseridos tributos federais, estadual e municipal, e em alguns casos até mesmo as contribuições previdenciárias.

E aqui é bom que se diga que o supersimples, que não tem nada de simples longe, portanto, de ser supersimples, é a criação de um tributo para substituir e, sobretudo, tentar facilitar a cobrança e fiscalização de tantos outros, mais para a Fazenda Pública do que para o próprio contribuinte, de modo que todos os tributos quando substituídos estão devidamente quantificados nele.

Na verdade nunca houve substituição na essência da palavra, senão apenas uma união ou incorporação de vários tributos não em um só, mas em um sistema único, tanto que eles continuam existindo e são até quantificados, com significativa simplificação das obrigações acessórias.

Assim, para cada faixa de receita bruta corresponde uma alíquota, na qual consta o percentual de cada tributo incorporado, e isso é muito importante para se fazer justiça fiscal evitando a bitributação ou o bis in idem, pois há determinadas operações que por uma razão ou por outra foram excluídas do sistema supersimples.

Seguramente, ao incluir tantos tributos em um só, envolvendo todas as 3 (três) esferas de governo (federal, estaduais, distrital e municipais) é normal que em alguma situação ou momento haverá conflito de competência tributária, cuja solução foi facilmente encontrada pelos nossos sempre criativos parlamentares: quando o assunto for a verificação de ocorrência de hipóteses de exclusão do sistema supersimplescaberá, exclusivamente, ao Sujeito Ativo da respectiva competência tributária resolver, bem assim a sua fiscalização e cobrança.

Em resumo, tem-se que à União compete, exclusivamente, fiscalizar e cobrar somente os tributos incorporados pelo supersimples de sua competência tributária, cuja regra é válida para os Estados e Municípios, de modo que um não pode invadir a competência do outro, inclusive a territorial, assim, o Auditor Fiscal do Estado de Goiás não pode adentrar no Estado de Minas Gerais ou de qualquer outro para cobrar tributo deste, assim como o Auditor Fiscal de Goiânia não pode adentrar no município de Aparecida de Goiânia ou de qualquer outro para cobrar tributo deste.

Pois mesmo diante de todo esse freio legislativo, eis que deparamos com uma flagrante violação de toda a ordem constitucional e legal pelo Governo do Estado de Goiás! E pior, com desvio de finalidade, ao se valer da gloriosa Polícia Militar!

Isso mesmo caro leitor, não é miragem sua ou pesadelo,o Governo do Estado de Goiás está utilizando policial militar para cobrar, e não fiscalizar, IPVA,sob a sublimação de blitz, na qual este Acadêmico já teve o desgosto e espanto de ser a ela submetida; fui parado em uma delas e o policial militar só teve o “cuidado” de conferir a placa do meu veículo com o documento, e nada de verificar as suas condições gerais e aparentes como o estado dos pneus, as luzes, principalmente as de freio, as setas, etc., ou seja, estava mesmo interessado só na questão do pagamento do IPVA, tanto assim que de posse do documento de propriedade do veículo dirigiu até um computador e verificou no sistema disponível se realmente estava pago.

Frise-se que eu não tinha o documento atualizado do veículo, pois como pago por meio de boleto bancário enviado pelo DETRAN/GO via correios, o novo documento nos é remetido bem depois de se pagar a terceira e última parcela do IPVA.


4. Apreensão do veículo

É importante lembrar que toda lei, em sentido estrito, sem qualquer exceção, só existe porque houve atuação conjunta dos respectivos Poderes Executivo e Legislativo, posto que há sempre a concordância ou anuência um do outro, de modo que não é correto afirmar, como sempre é divulgado pela imprensa em geral, que o governo (Poder Executivo) aumentou tal tributo, passando a impressão de que este teria agido sozinho e que, portanto, a responsabilidade deste ato teria sido só dele.

E nessa atuação conjunta há também sempre um interesse mútuo, a princípio escuso, mas que mais tarde é revelado de uma forma ou de outra, tal como a assunção do parlamentar que liderou a articulação, tramitação e aprovação da lei na concorrência à vaga do Executivo ou por algum cargo público de seu interesse pessoal.

Nesse desiderato é muito comum ver inserido em alguma lei determinado assunto totalmente estranho ao seu objeto, que em nada se relaciona, popularmente chamado de jaboti, mesmo sendo esta prática legalmente proibida pela LC nº 95/1998, artigo 5º, a chamada lei das leis, a qual disciplina toda a forma e estrutura das leis.

Se os governos em geral conseguem se valer dessa prática nas leis, cuja sistemática é de certo modo complexa, com os outros instrumentos legislativos (Decretos, Instruções Normativas, Portarias, Convênios, etc.) torna-se bem mais fácil.

Deixando de lado toda esta nefasta questão política e retornando ao assunto aqui proposto, tem-se que o Código de Trânsito Brasileiro - CTB, Lei nº 9.503/1997,impôs algumas condições para os veículos trafegarem no Brasil, a fim de lhes conferir regularidade.

Referimo-nos especificamente ao porte obrigatório do documento do veículo, o chamado CRLV – Certificado de Registro e Licenciamento do Veículo, no qual estão inseridos o Registro do veículo, o seu licenciamento e o seguro obrigatório.

O CTB primeiro impõe a obrigatoriedade do licenciamento para o veículo trafegar e, ao mesmo tempo, que este deverá ser anual (art. 130), para ao depois impor o registro do veículo perante o Órgão de trânsito, no caso o DETRAN/GO, e mais adiante dizer que o descumprimento desta obrigação é uma infração gravíssima (artigo 230, inciso V), cuja penalidade é a multa e apreensão do veículo, além da medida administrativa de sua remoção.

Até aqui está tudo normal, haja vista que em momento algum o CTB se referiu à cobrança do IPVA, no entanto, eis que o Governo Estadual goiano valendo-se da mesma “tática” supracitada “acoplou” (esse é o termo usado!) no CRLV mais um forte elemento: o IPVA, por meio da IN – Instrução Normativa nº 325/1998, de 16/01/1998, claro, cuja validade e eficácia são de duvidosa constitucionalidade, diante do gritante desvio de finalidade, além de usurpação de cargo ou função pública dentre vários outros vícios insanáveis, permitindo assim a cobrança do IPVA por qualquer autoridade de trânsito, e não fazendária!

E como o licenciamento é anual, sugerindo que ele seja renovado a cada ano, e nele estão “acoplados” o Registro do veículo e o lançamento do IPVA, além do seguro obrigatório o CRLV passou a ter 4 (quatro) elementos, isso obriga o proprietário de veículo a renová-lo anualmente, sob pena de cometer infração de trânsito, mas nunca tributária!

É esta a “justificativa” estatal para se cobrar o IPVA na blitz: exigir a apresentação do CRLV do ano em curso, enquanto que ela deveria ser tão somente para verificar as condições gerais e aparentes tanto do veículo quanto do seu condutor, principalmente se está dirigindo sob a influência de álcool ou de alguma substância toxicológica.

Felizmente, no entanto, a partir de 1º de novembro próximo, a nosso ver essa prática tornará bem mais difícil de ser sustentada, pois entrará em vigor a Lei Nº 13.281, de 04/05/2016, a qual alterou sistematicamente o CTB, e acrescentou o § único no artigo 133, determinando que “O porte [do CRLV] será dispensado quando, no momento da fiscalização, for possível ter acesso ao devido sistema informatizado para verificar se o veículo está licenciado”.

Não há dúvida de que este preceito legal reforça a ideia de que a finalidade do CRLV é tão somente para conferir regularidade ao veículo, jamais para cobrar tributo, por meio de seu registro e licenciamento, cuja observância pode ser feita não apenas com a sua apresentação, mas também por sistema informatizado.

Apreender e remover veículo por algum descumprimento de obrigação imposta pelo CTB, cujo corolário lógico é o cometimento de infração tida como gravíssima é sempre benvindo e, sobretudo, válido, contudo não pode jamais servir para cobrar tributo, no caso, o IPVA.

É que o Brasil é um Estado Democrático de Direito, consoante disposto no artigo 1º, caput, da Constituição Federal, o qual tem como pressuposto básico a submissão e obediência irrestrita às leis, principalmente por parte do Poder Público, até porque todo ele (Poder) emana do povo e em seu nome é exercido, conforme preconiza o parágrafo único deste mesmo dispositivo constitucional, e, em última análise para dar o bom exemplo.

Sendo assim, se o contribuinte, em tese, deixou de pagar o IPVA, para cobrá-lo ou exigi-lo, o Estado tem que se valer do Poder Judiciário, mediante ação de execução fiscal para, caso seja deferida, expropriar o bem perseguido, mas nunca apreendê-lo, pior ainda, de forma direta, sem qualquer interferência daquele Poder, vale dizer, pelas próprias mãos!

Há tempos, no entanto, que o Supremo Tribunal Federal pacificou seu entendimento no sentido de proibir toda e qualquer medida coercitiva estatal para se cobrar tributo, por meio de súmulas que bem se amoldam ao caso em comento:


Súmula 70 - É inadmissível a interdição de estabelecimento como meio coercitivo para cobrança de tributo.


Súmula 323 - É inadmissível a apreensão de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos.


Súmula 547 - Não é lícito à autoridade proibir que o contribuinte em débito adquira estampilhas, despache mercadorias nas alfândegas e exerça suas atividades profissionais.


Por outro lado, talvez em obediência a estas decisões sumuladas e, principalmente, às normas legais é bastante comum, por exemplo, ver o Estado cobrando e exigindo o ICMS, mas sempre por meio de uma autoridade fazendária competente, em geral um Auditor de Tributos Estaduais, posto que não é toda e qualquer autoridade fazendária que possui a competência para a prática dessa atividade, em rodovias e até mesmo dentro da cidade, com o respaldo de um ou vários policiais militares, mas apenas e tão somente para lhe proteger e dar segurança, jamais para cobrar o tributo.

Nestas operações ou “blitz fiscais”, muitas vezes o Estado até apreende a mercadoria por conter alguma irregularidade no documento fiscal que a acoberta ou a sua ausência, a chamada mercadoria desacobertada de documentação fiscal idônea,mas de imediatofaz a sua liberação, quando se tratar de apenas cobrança e exigência do tributo.

Não se está aqui, de forma alguma, pretendendo defender os contribuintes inadimplentes do IPVA ou incentivando a sua prática, senão apenas expor mais um flagrante e gritante abuso de poder por parte do próprio Estado, de quem se espera sempre bons exemplos, moralidade e legalidade.

À vista de todo o exposto, não há como negar que a atitude estatal de se cobrar IPVA por meio de blitz de trânsito valendo-se de policial militar, apreendendo o veículo que esteja em atraso, é de todo abusivo, arbitrário, ilegal e, sobretudo, inconstitucional.

Goiânia, outubro de 2016.


Bibliografia

AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 9ª ed. São Paulo, Saraiva, 2003.

MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 22ª ed. Malheiros, 2003.

CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 20ª ed. Saraiva, 2008.

MARINS, James. Direito processual tributário brasileiro (administrativo e judicial). 2ª ed. Dialética, 2002.


[1]Direito Tributário Brasileiro, pg. 100, 9ª Ed., Saraiva, São Paulo, 2003.

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